·袁鸿飞

表决器按下的瞬间，法治的光芒照亮了南通文旅发展的全新征程。2026年1月24日，南通市第十六届人民代表大会第六次会议上，《南通市全域旅游促进条例》高票通过。这是南通获得地方立法权后，首部提交市人民代表大会审议的综合性实体法规。这一高光时刻被镌刻进南通文旅发展史册，标志着这座素有“江海明珠”美誉的城市，正式以法治为笔，为全域旅游高质量发展擘画蓝图。从“遍地珍珠”的资源零散分布，到“精美项链”的全域协同发展，南通文旅在人大立法的权威性、广泛性与民意性加持下，迈出了从“网红”到“长红”的关键一步。

一、立法动因：文旅“流量”转“留量”的现实呼唤

近年来，南通文旅市场的热度持续攀升，亮眼数据的背后，是城市文旅发展的强劲动能。2024年全年接待游客7487.4万人次、旅游总收入902.8亿元，仅2025年春节假期，全市就接待游客744.9万人次，旅游总收入55.6亿元，同比增幅分别达14.2%和15.7%，2025年全年接待游客8500万人次，旅游总收入突破千亿元。游客纷至沓来，让南通尝到了“流量”红利，但如何将短期的“打卡热度”转化为长期的“发展留量”，成为摆在南通面前的必答题。

市人大常委会在立法前期调研中发现，南通文旅正陷入“甜蜜的烦恼”。一方面，旅游消费水平仅为长三角平均值的65%，游客停留时间短、消费链条短的问题突出；另一方面，优质文旅资源开发面临多重制约，五山片区、唐闸古镇等核心资源受制于生态保护与产权复杂等因素，难以形成规模化、品牌化效应；与此同时，县市区旅游开发各自为战，缺乏统筹规划，景点之间联动不足，难以形成合力。当文旅发展驶入快车道，唯有以法治为导航，才能确保前行方向不偏航，这也成为南通人大启动立法工作的核心动因。

二、立法实践：全过程人民民主的生动答卷

《南通市全域旅游促进条例》的立法过程，是一次充分彰显人大立法权威性、广泛性与民意性的生动实践，更是全过程人民民主在南通的鲜活落地。

立法工作的启动，始终锚定服务城市发展大局的目标。2025年下半年立法工作正式启动，市委书记、市人大常委会主任吴新明亲自部署调研工作，多次强调要以法治之力破解文旅融合发展的深层次矛盾，并提出“要把全市域作为一个大景区来统筹规划，实现各类要素在更大空间的聚合，推动文体旅产品全域优化、线路全域统筹、品牌全域整合、市场全域营销，使全市文旅产业成为有机整体”。为立法工作指明方向、划定路径，彰显了人大立法紧扣中心、服务大局的权威性。

立法的根基在于民意，南通人大坚持开门立法、问计于民。市政府相关部门率先开展为期两个月的专项调研，足迹遍布28个景区，组织19场座谈会，与景区经营者、文旅从业者、基层管理者深入交流，全面梳理文旅发展堵点难点；市人大常委会则创新调研模式，既“请进来”邀请专家学者、行业代表建言献策，又“走出去”让人大代表以普通游客的身份体验旅游服务，捕捉那些坐在办公室里看不到的民生痛点。

系列“公众参与日”活动，更是让民意与立法深度交融。立法工作组走进寺街西南营历史文化街区，与居民、游客面对面交流，倾听最真实的声音；在“南通好玩”智慧平台开通为期一个月的立法建议专栏，累计收到有效建议400多条，其中25条直接被采纳写入条例草案。从专家论证到基层走访，从代表调研到公众建言，不同群体的声音在立法过程中得到充分尊重与吸纳，让这部条例真正满载民意而来。

立法进程中，南通市十六届人大常委会第二十九次会议首次听取审议了《南通市全域旅游促进条例（草案）》。一个月后，第三十次会议再次听取审议了这一草案，并通过了关于提请审议《南通市全域旅游促进条例（草案）》的议案。2026年1月上旬，又委托各县（市、区）人大常委会组织市人大代表集中研读讨论。

三、特色条款：精准破解文旅发展“急难愁盼”

立足南通实际，回应民生关切，《南通市全域旅游促进条例》的特色条款精准破解文旅发展的“急难愁盼”，彰显了人大立法的科学性与针对性。

针对文旅资源“碎片化”问题，条例致力于构建“全域旅游发展新格局”，创设“市级统筹协调机制”，规定市人民政府应当健全定期例会、跟踪督办等制度，授权成立跨部门协调机构，终结县市区各自为战的局面，实现全市文旅资源一盘棋规划，推动景点串联成线、资源整合聚力。

面对五山片区、唐闸古镇等区域开发与保护的矛盾，条例创新提出“分级分类保护利用”制度，秉持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，明确不同区域的开发边界与利用方式，让沉睡的资源焕发新生。

条例专门设立“江海文化遗产保护利用”章节，将张謇实业文化、盐垦文化、梅庵派古琴艺术、蓝印花布印染技艺、板鹞风筝制作技艺等非遗等南通特色文化符号纳入法治保护范畴，明确每年安排专项资金用于文化遗产活化利用，让江海文脉得以代代传承。

条例打破产业壁垒与业态单一，激活“文旅+”的融合动能，广泛覆盖工业旅游、乡村旅游、江海特色旅游、文博非遗旅游、亲子旅游、研学旅游、康养旅游、低空旅游等，并直接吸纳了关于发展“教育+外贸+非遗+体育”特色研学的建议。为“文旅+”提供合法性依据和制度性通道。

针对旅游服务质量参差不齐的问题，条例规定了旅游服务经营者在经营中的禁止行为，细化了未取得旅行社业务经营许可从事经营的行为。并规定市、县级人民政府应当加强旅游市场监管统筹，畅通旅游投诉渠道，以透明监督倒逼服务品质提升，切实维护游客合法权益。

四、立法意义：法治赋能江海文旅高质量发展

《南通市全域旅游促进条例》的高票通过，为南通文旅高质量发展注入了持久法治动能，其深远意义远超一纸条文本身。

对游客而言，条例的实施意味着更规范的市场秩序、更优质的旅游体验。统一的服务标准将在全市推广，无论身处江边海岸还是濠河之畔，游客都能享受到同等品质的服务；便捷的投诉通道、明确的法律责任，将让游客的出行更安心、更舒心。

对景区而言，条例的实施意味着更清晰的发展规则、更有力的制度支撑。五山片区1.27万平方米因产权复杂沉睡的优质资产被逐步唤醒，唐闸古镇30%房屋登记属性问题找到破解路径，新兴景区的管理短板也将在标准化制度的约束下得到补齐。

对城市而言，条例的实施是推进治理现代化的重要标志。南通不再将旅游业视为简单的经济产业，而是将其作为展示城市形象、传承地域文化、提升民生福祉的综合载体。“江海明珠灵秀南通”城市形象品牌将擦得更亮，南通特色的红色文化、江海文化、运盐河文化、青墩文化将得到进一步弘扬，狼山景区的山体景观、滨江岸线，濠河的水上观光、龙舟竞赛等特色项目将更焕发异彩。这些看得见的变化，正是法治力量惠及民生的生动注脚。

从区域发展维度看，条例的实施是南通推动长三角文旅一体化发展的重要抓手。依托长江口生态旅游共同体建设，统筹推进扬子江世界级城市休闲旅游带、长江国家文化公园、大运河国家文化公园等南通段建设，南通正从长三角“文旅洼地”向“江海特色文旅高地”跃升，以法治为纽带，联合上海、苏州等城市打造跨区域文旅精品线路，在长三角文旅版图中彰显独特魅力。

当游客在张謇故里感悟实业报国的赤诚初心，在濠河夜景中领略城市的温婉韵味，在长江入海口惊叹江海交汇的壮阔奇观时，他们所体验的，不仅是一场愉悦的旅行，更是一座城市以法治守护文旅发展、以民意护航全域繁荣的诚意与智慧。《南通市全域旅游促进条例》的通过与实施，为南通文旅发展写下了浓墨重彩的法治篇章，也为全国同类城市推动全域旅游高质量发展，提供了可复制、可借鉴的“南通经验”。

随着条例的深入落地，南通这座江海明珠，必将在法治的护航下，绽放出更加璀璨的文旅光彩，迎来全域旅游高质量发展的崭新未来。(作者系南通市人大常委会专职委员、二级巡视员)

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